四、坚持量身定制坚持依规治党、加强党内法规制度建设，要以完善两个维护制度保障为首要政治任务，而深化党的建设制度改革、谋划推进党内法规制度建设本身，必须坚持在以习近平同志为核心的党中央集中统一领导下进行，这是因为制度改革的任务就是改掉束缚经济社会发展的体制机制，而改革要成功，就必须有领导有秩序地进行。

价值稳预期是指宪法为社会共同体提供价值衡量与价值决断的平台，确保预防型法治的价值决断稳定可预期。没有社会理性的科学理性是空洞的，没有科学理性的社会理性是盲目的。

所谓未被组织起来的领域中的风险，主要是指来源于自然界的风险或者由于无组织而产生的风险（如霍布斯所说的一切人对一切人的战争），在社会契约论学者那里，正是这些风险促成了政治统一体的形成。法律规范之间的不协调问题也只能从具有超越地位的宪法层面得到解决。人民通过制宪过程产生宪法，一个相对确定的，作为未来发展根基的人民意志得以确认。在责任性质方面，民法引入的惩罚性赔偿制度是私法制度中执行公法目的的机制，与行政责任和刑事责任存在竞合。私主体对私主体的压迫成为宪法不得不面对的问题。

预防型法治的根本目的是保护公民的基本权利，不能以侵犯基本权利为代价去盲目地消除风险。预防型法治建设面临着规范体系不稳定、国家权力扩张、价值衡量难以决断等问题。此次信访体制改革及规范的颁行，彰显了整合性的思路。

如南非2000年制定的《促进行政正义法》，正是对《南非共和国宪法》第33(3)条的具体化。一些国家之所以将司法审查的内容纳入行政程序法典之内，原因颇多，如其为普通法系国家，缺乏行政诉讼法或者行政法院法等类似的法典。(62)最后，体系性思维的功能并不在于终结理论或者实践发展，其仍然需要通过持续的外部观察加以不断修正，开放的特征使得其持续思考法律价值与实践要素，不断强调整体思考与个案推论(问题导向)之间的互动。(51)参见前引⑤杨建顺文，第65-66页。

(121)参见周佑勇：《行政法原论》，北京大学出版社2018年版，第36-37页。(91)参见林来梵：《从宪法规范到规范宪法》，商务印书馆2017年版，第157-159页。

(58)参见王万华：《新中国行政诉讼早期立法与制度——对104部法律、行政法规的分析》，载《行政法学研究》2017年第4期。(18)大多数国家均拥有一般行政程序法。而2015年《肯尼亚公正行政行为法》同样是对2010年该国宪法第43条中的可司法性权利加以落实的表现。那么，如何借此法典化契机，使中国行政救济法体系得以完备便尤为值得期待。

(90)王万华：《我国行政法法典编纂的程序主义进路选择》，载《中国法学》2021年第4期，第118页。(21)其第一版包括六部分内容：一般规定、行政规则制定、个案式行政决定、行政合同、相互的行政协作以及行政信息管理。(110)See Gunther A.Weiss,The Enchantment of Codification in the Common-Law World,25 Yale Journal of International Law 435(2000).(111)前引(87)杨伟东文，第56页。(118)See Bernhard W.Wegener,Subjective Public Rights-Historical Roots Versus European and Democratic Challenges,in Hermann Pünder Christian Waldhoff eds.,Debates in German Public Law,Hart Publishing,2014,p.223.(119)参见章志远：《行政法总则制定的基本遵循》，载《学习与探索》2020年第7期，第65页。

(27)参见杨海坤、黄学贤：《中国行政程序法典化——从比较法角度研究》，法律出版社1999年版，第7页。只有良法才能最大限度地得到公众的认同，充分实现法律的实效性。

(117)参见苏宇：《面向未来的学理革新——行政法律关系理论之省视与展望》，载《行政法学研究》2018年第4期，第96-107页。(33)根据该法而颁行的联邦《总检察长行政程序法指南》中指明，《美国联邦行政程序法》的立法目的是要求各行政机关随时向公众通报其组织、程序和规则，公众可参与规则制定过程，应建立正式规则制定和裁决的统一标准，并界定司法审查的范围。

参见李红勃：《北欧监察专员——通过行政问责促进善政与法治：兼论对中国行政监察制度改革的启示》，载《青海社会科学》2013年第5期，第14页。事实上，行政法分则有时也可能会成为总则或者总论，以行政活动法为例，有学者认为其可细分为秩序行政、给付行政与整序行政等三类。十九大报告强调以良法促进发展、保障善治，为此有研究指出良法善治原则在法治建设中具有重要的地位，成为新时代法治政府建设的核心理念，为其提供精神支撑、制度保障与实践指引，需要将良法善治精神融入法治政府建设全过程和各方面。(20)欧盟行政程序法法典化是欧盟法演进的崭新话题，由学者组成的欧盟行政法研究网络于2014年草拟了《行政程序法示范规则》(121)该观点有一定的启发性，不足之处在于仍然未能说明公众与行政机关之间的关系。章志远、马琳昆：《新时代中国行政法法典化路径述评》，载中国政法大学法治政府研究院主编：《中国法治政府发展报告(2021)》，社会科学文献出版社2022年版，第39页。

(129)这一权利目标在于降低对权利人或利害关系人的损害、平衡行政实体法的规范不足，似乎仍然是程序法的进路且与欧盟学者和公众的期待略有差异。(69)参见黄宇骁：《行政法学总论阿基米德支点的选择》，载《法制与社会发展》2019年第6期。

值得注意的是，由于目前学界对行政法法典化的认知聚讼纷纭，故而行文中多将其视为杂糅的产物，可能涵盖多种做法。如《荷兰行政法通则》即为明显的例证，其设定了从可选到强制性行为的程序默认设置，包括在必要时可以补充具体立法的剩余条款。

党和国家多次发文要求预防和化解行政争议、健全依法维权和化解纠纷机制。(60)参见张翔：《基本权利的规范建构》，法律出版社2017年版，第93-96页。

(131)中国行政法法典化如何关注行政品质问题，值得深思，也构成了法典化工作的重要课题。(96)参见高秦伟：《行政正义与争议解决的适当性原则——英国裁判所的经验与课题》，载《比较法研究》2019年第3期，第116页。(61)法学上的体系思考，虽然并非是将某种价值或价值定位予以绝对固化，但还是希望借由体系化来维续法秩序基础标准的稳定性或持续性。(100)同时，其认为公民政府之间关系的调节和处理是行政法法典化的核心议题，在以行政权规范为主线构建行政法法典体系时，可以借鉴行政法律关系论的思路，更充分和具体地赋予公众必要的行政法权利，在操作技术上，以行政权规范为主线构建行政法法典的体系相对容易，但对公众、政府各自的地位、权力(利)义务、行为、责任等应分别加以规定。

未来宜从行政争议解决机制的分工出发，应突出行政复议和行政诉讼制度的权利救济功能，弱化监督功能。(98)学理对此有着深入的批判，指出目前关注行政行为的行政法学科体系淡化了公众在行政法中的地位，进而主张以行政法律关系作为行政法核心，切实关注行政与公众之间的关系、弥补行政法学长期以来对公众权利保障问题缺乏重视的不足。

而2015年《肯尼亚公正行政行为法》同样是对2010年该国宪法第43条中的可司法性权利加以落实的表现。(110)较为可行的方案是，对一般行政法进行实质法典化，对部门行政法视情况进行形式法典化或实质法典化。

行政法法典化能够将分散的行政法律规范加以整合，以民主性为导向，容纳不同价值、协调多元利益，为实现良法善治、个人权利保障奠定基础。(29)令人振奋的是，2021年1月发布的《法治中国建设规划(2020-2025年)》提出：加强对权力运行的制约和监督，健全规范共同行政行为的法律法规，研究制定行政程序法。

(113)参见何源：《德国联邦行政法院典型判例研究——行政决定篇》，法律出版社2020年版，序言第1页。(86)此次中国行政法法典化过程中，多数观点建议设置行政救济法编。一些国家之所以将司法审查的内容纳入行政程序法典之内，原因颇多，如其为普通法系国家，缺乏行政诉讼法或者行政法院法等类似的法典。法典体量大小与抽象程度高低之争。

世界范围内，近两个世纪以来，法典化再度受到眷顾。行政法法典化特别强调依法行政、建设法治政府的价值追求，并使立法、行政执法、司法裁判相互关联。

如今许多国家的行政机关越来越倾向于在启动复议或者诉讼程序之前，邀请或者希望受到影响的人与其进行沟通，将可能的争议化解于行政过程。故而中国行政法法典化必须持此观念，渐次推动行政法法典中各部分内容的成熟，切不可急于求成。

(30)不过时至今日，行政程序法典化的迹象并不明显。(105)《〈中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度 推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定〉辅导读本》，人民出版社2019年版，第15-16页。

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