在执行和实施法和制度中，作为执掌公权力的贤人能人更具有关键的作用

  二、地方试验的弊端与法律控制的必要性 试验制度虽然具有社会效用，可以促进地方自主和激发国家活力，但如前所述，这一制度亦有无法回避的弊端，正如一切人为设立的制度都是利与弊并存一样。而地方试验必然导致法律规则的区域化，对试验区域内的所有公民而言不是歧视就是优待，使试验区域之内和之外的公民处于不同的法律规则之下，因此其权利与义务亦有所差异。

尤其是，如果以试验或改革为借口而长期在某一区域内实行区别于其他地区的体制，则等于永久消灭了国家的单一性。但我国实现地方试验法治化显然还有很长的路要走，全国人大常委会的上述授权在本质上只是一个包含了若干试验要素的试验事件，最迫切需要者，乃是全国人大常委会超脱于这一事件以外，进一步为地方试验提供一般的法律指南，实现地方试验的法治化和制度化，择其要者而言之，应着力于如下几项任务： 第一，建立科学的试验评估机制，以试验的科学性取代其政治性，由进行试验活动的人民政府或其职能部门，或由专门设立的试验评估机构，对试验的效果进行评估，形成全面完整的正式评估报告，以保证最准确地评估试验措施是否以及在多大程度上有助于政府职权转变。我国以往疏于对地方试验进行法律控制，全国人大常委会自2012年底开始尝试将地方试验法治化，就此可充分借鉴法国的法律制度。然而，无论是中央政府授权或批准的地方试验，还是地方自治团体的自主试验，都可能积极或消极地突破宪法和法律的界限，从而挑战现代法治的底线。我国自改革开放以来，通过各种形式的试验来激发国家发展活力，取得了积极效果，但其问题在于政治性与行政性色彩浓厚，规范因素薄弱，[1]冲击社会主义法律体系。

  四、地方试验法律控制的具体环节 为保证宪法中设置的地方试验制度正常运转，而不偏离其制度初衷，在修宪的随后两年内，议会专门制定了相关组织法和法律。综合以上两个方面，地方试验法律控制包括四个极为必要的具体环节：明确的目标、限定的期限、科学的效果评估以及完善的程序设计。2万平方米，总投资5700多万元。

此外，非法律手段用得过多，过频繁，人们会慢慢丧失对法律的信仰，以后执政者想回过来再用法律手段，法律手段到那时则可能就不灵了。法律恰正是全没有感情的，常人既不能完全消除兽欲，虽最好的人们（贤良）也未免有热忱，这就往往在执政的时候引起偏向。[10]孔子即认为，道之以政，齐之以刑，民免而无耻。正是因为道德规范的重要性和由此决定的道德教化的重要性，有人提出了德治的概念，甚至认为德治比法治更重要，[10]或者至少应法治与德治并行。

所谓制度建设，既包括进一步完善推进行政管理民主化、科学化、规范化的各项立法，特别是行政程序立法，也包括健全保障法律执行、运作、实施的各种具体制度，如保障行政公开、公正、公平的各种制度。至于为什么要提高运用法治思维和法律手段的能力和怎样提高运用法治思维和法律手段能力？这些文件亦没有详加说明和阐释。

当然，人治也并非一概排斥法律制度，但其制定和运用法律制度只是将之作为治民的工具，执政者，特别是最高统治者并不受法律制度的约束。该流不流（流指为推行计划生育的流产），扒房牵牛。法律并非会把执政者治国理政可做和应做的一切都予以全面、具体和僵化的规定，让执政者只是依法（样）画葫芦。这是因为，一是法律与道德的差异决定了法律更适合于管理国家和社会，……道德具有不确定性、多层次性、缺乏外在强制力性（主要靠内在的道德和良知发挥作用），这就使其无法成为治国的有效方式。

第二，实质正义的标准难于把握，而程序正义的标准较明确，易于为人们接受[14]。江西宜黄强拆事件，导致被拆迁人自焚，一死两伤，宜黄的一位官员竟然还撰文提出，从某种程度上说，没有强拆就没有我国的城市化，没有城市化就没有一个‘崭新的中国，是不是因此可以说没有强拆就没有‘新中国？这种说法和认识显然没有法治思维的影子，而是人治思维的体现。[21]但是，一些地方政府发布的规范性文件有的却完全违反了这一立法目的，如某省政府发布的关于采矿权证申办的规范性文件中，将《矿产资源法》规定由省级政府地质矿产主管部门审批和颁发采矿许可证[22]的行政许可行为增添由县、市两级政府审批的前置程序，而且没有规定审批的条件和时限，使县、市两级政府有无限自由裁量权去协调申请人之间的矛盾，以保证维稳（因为多个申请人申请一个采矿许可证往往容易发生矛盾和冲突）。[19]参见李兵：《领导干部的法治思维》，载2005年8月21日《安徽日报》。

[26]像这样的工程决策，决策者可能是好心，但当初如果经过广泛征求民意和科学论证的程序，何至如此。对此，我们作为专门的法学研究工作者，特别有必要对人治思维、文革思维的危害性，对培养、确立法治思维的重要性、迫切性向国人认真阐释、解说。

因为运用这些方式处理问题，往往不是完全遵循法律标准，而是遵循息事宁人的标准。戴氏认为，法治有三层涵义：其一，法律至上。

故必须以法律去协调公权力由私人行使的矛盾，实行法治。对于这类事项，执政者即可以，而且应该采取综合手段治理，不能只想到处罚、强制，尽管处罚、强制是可选择的重要和必要的法律手段之一。[29]这四个更加注重分别是：第一，更加注重制度建设。所谓程序合法，是指公权力行使者作出某一决策，实施某一行为，其过程、步骤、方式、时限等应符合法律、法规的规定（即法定程序）和正当程序的要求。参见宋飞：《法治与人治的较量 – 兼论德治》，载《中国论文下载中心》[www.study.net 08 – 09 – 05 10:20:00]。制定规范性文件目前尚无全国统一的法定程序规范，制定机关则应遵守正当程序，如通过座谈会、论证会、听证会听取社会公众和专家学者的意见、事前进行必要性、合法性、可行性审查、论证等。

又如，《行政许可法》规定，行政机关实施行政许可，除可以当场作出行政许可决定的外，应当自受理申请之日起20日内作出许可决定，20日内不能作出决定的，经机关负责人批准，可以延长10日。（2）法治原则不仅要对制止行政权的滥用提供法律保障，而且要使政府能有效地维护法律秩序，借以保证人们具有充分的社会和经济的生活条件。

首先，法治决定法治思维和法律手段。必须使每个法律工作者做到能毫无顾虑地为顾客办案，不怕国家的干涉，不怕金钱、名誉和地位的损失。

但如果缺少民主、公开的程序制约，任由领导人相马，由于领导人的个人偏好和认识局限性，即使其出以公心，不搞权钱交易，也可能选拔出有德无才或有才无德甚至德才均缺的劣马。但是许多地方实施这一文件时，却将之作为其大搞开发建设和加强土地财政的手段，借此大量拆迁农民的房屋，逼农民上楼，以农民的宅基地去换取建设用地的审批，从而引发大量的社会矛盾。

近年来在网络和媒体上流传的各地的标语口号有许多完全背离法治思维，如谁影响嘉禾一阵子，我就影响他一辈子。  二、法治思维的要求与法律手段的运用规则 法治思维与法律手段不是完全平行的概念和范畴，法治思维决定和支配法律手段。所谓比例原则，是指执政者处理相应事项和相关问题，选择适用的法律手段或其他手段的强度要与所处理的问题和事项的性质相适应，成比例，不能高射炮打蚊子。那么，怎么改善法治环境呢？笔者认为，认真贯彻实施胡锦涛同志去年3 月28日在中共中央政治局组织的第二十七次集体学习时提出的四个更加注重是最重要的和根本性的措施。

[2]《意见》发布之后，全国各地方人民政府相继通过会议和文件向所辖行政机关工作人员、领导干部重申这一要求。法治具有僵化滞后、尺度不易掌握的缺陷，这些可以通过人治的及时灵活、尺度易定的优势来协调。

征收前款规定以外的土地的，由省、自治区、直辖市人民政府批准，并报国务院备案。[27]根据优先适用规则，公权力执掌者解决社会矛盾和争议，应首选诉讼、复议、仲裁等法律手段。

依法化解社会矛盾纠纷，维护社会和谐稳定既是依法行政的目标和要求，也是依法行政的保障。例如，湖南省委发布的《法治湖南建设纲要》要求各级国家工作人员特别是领导干部要切实提高运用法治思维和法律手段推动工作，促进发展、解决经济社会发展中突出矛盾和问题的能力。

[29]见2011年3月29日《新华网》 进入 姜明安 的专栏 进入专题： 法治 法治思维 法律手段 。在执行和实施法和制度中，作为执掌公权力的贤人能人更具有关键的作用内容提要: 公益伦理的价值在于能增进人民的福祉,推动人类社会的可持续发展。实现现阶段公益伦理的应有价值,仅依靠道德自觉难以解决,必需借助法律维护的手段,以期最终实现道德自觉下的公益伦理。

更多还原 关键词: 公益伦理。当前,我国公益救助面临诸多困境,正视这些困境,能深刻领会公益伦理应有的普世价值。

基于公益救助的视角,遵循公益伦理的价值取向,同样能够深入公益伦理的核心实现现阶段公益伦理的应有价值,仅依靠道德自觉难以解决,必需借助法律维护的手段,以期最终实现道德自觉下的公益伦理。

当前,我国公益救助面临诸多困境,正视这些困境,能深刻领会公益伦理应有的普世价值。基于公益救助的视角,遵循公益伦理的价值取向,同样能够深入公益伦理的核心。

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